拜登发布的《关于负责任地开发数字资产的首个综合框架》

关蕴珈

（图片来源：Blockworks）

2022年9月16日，白宫发布了《关于负责任地开发数字资产的首个综合框架》（First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets，以下简称“框架”），概述了自3月9日拜登发布第14067号行政命令——《关于确保数字资产的负责任开发》以来，美国政府各机构通过分析数字资产的风险和机遇而制定的框架和政策建议。其中，探索美国的央行数字货币（Central Bank Digital Currency，以下简称“CBDC”）是一个关键优先事项。拜登政府鼓励美联储继续围绕潜在的CBDC进行研究和实验，并呼吁继续与国际合作伙伴就CBDC系统进行更多接触。美国意图通过该框架来维护自身金融体系的安全稳定以及在全球金融和技术领域的领导力，而开发一个符合国家利益的CBDC正是实现这一目标的重要举措。

一、框架中关于推进CBDC研发的主要内容

2022年3月9日，拜登发布的第14067号行政命令第四节规定了与美国CBDC相关的政策和行动，对CBDC的研发提出了紧迫性的要求。9月16日，美国财政部发布了一份题为《货币和支付的未来》的报告，分析了行政命令所指出的有关美国CBDC研发的具体问题，其主要内容包括：

一方面，描述了美国CBDC的潜在设计选项。首先，讨论了批发CBDC和零售CBDC的含义及是否会支付利息。批发CBDC可用于大额金融交易，零售CBDC可以设计为使用现金、支票、信用卡或借记卡付款的替代方案，两者均可支付利息，但利率可能需要调整以减少不稳定的资金流动。其次，对CBDC系统的特征和功能提出了具体的要求。报告确认了CBDC系统的核心功能包括支持即时结算，具有适当的网络安全事件管理、应急计划和连续性计划，以及支持减轻洗钱和恐怖融资风险和反欺诈措施。此外，该系统还应可以促进交易可编程性的使用以实现货币的附加功能。就基础设施而言，零售和批发CBDC可以在集中支付系统或分布式账本技术（DLT）上运行，但需要采取保护措施来规避账本设计可能产生的用户隐私、网络安全和非法融资风险。同时，美国CBDC还需要在开发阶段与其他国家或地区提前进行合作，通过建立共同的技术标准和法律框架来实现CBDC系统的互操作性。最后，指出了CBDC的模型架构及其考虑因素。零售CBDC可以采用单层模型和双层模型，单层模型需要解决央行自身的反洗钱/反恐融资合规的问题，双层模型更为可行但要保证中介机构履行用户支持、管理付款、反洗钱/反恐融资等义务。银行和非银行金融中介机构都可以支持批发CBDC，但需要确保CBDC的可用性、安全性和弹性。

另一方面，为推进美国CBDC政策和技术问题的进一步工作提出建议。美联储在2022年1月发表了一篇题为《货币与支付：数字转型时代的美元》的讨论文件，该报告便指出应鼓励美联储继续对CBDC进行研究和技术试验，继续评估讨论文件中所述的政策考虑因素。为了支持美联储的工作并推进CBDC的研发，报告提议应采取以下行动：首先，财政部将领导一个机构间工作组（“CBDC工作组”），协调并考虑采用美国CBDC对维护国家安全、践行民主价值观、顺利运行国际金融体系、推进金融普惠和保护用户隐私等政策目标的影响，CBDC工作组将继续评估CBDC的优点，并利用对美联储工作有益的跨政府技术专长；其次，CBDC工作组将与盟友和合作伙伴就CBDC政策优先事项进行信息共享，并酌情支持美联储与盟友和伙伴合作，促进CBDC的共享学习和负责任发展；最后，美联储、国家经济委员会、国家安全委员会、科学技术政策办公室和财政部的负责人和代表将定期会面，讨论CBDC工作组的进展，并分享CBDC和其他支付创新的最新信息，行政部门内其他办公室和机构的代表将酌情参加。

二、美国推进CBDC研发的重要意图

拜登政府对美国CBDC的政策是，主权货币是运转良好的金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长的核心，所以CBDC在发行前需要被确保符合国家利益。拜登政府认为美国CBDC在技术、经济、安全和个人自由方面有许多潜在的优势，其推进CBDC研发的重要意图如下：

其一，构建货币和支付的未来。美国开发CBDC是为了支持实现与支付系统效率、技术创新、支付系统弹性和跨境交易成本相关的目标。在支付系统效率方面，CBDC系统可以比现有的电子支付系统更快，因为CBDC可以通过提高交易速度和确保终局性来减少技术摩擦。在技术创新方面，CBDC将为支付领域的进一步创新奠定基础，提供来源可靠、可在数字环境中使用的安全资产，同时CBDC系统还支持公共和私营部门的创新，伙伴关系方面的创新反过来还可以为其他技术提供基础。在支付系统弹性方面，CBDC作为一种公共物品可以在自然灾害或其他不利情况下实现独特的离线功能。在跨境交易方面，跨境多边CBDC系统采用共同的技术标准和法律框架既可以减少跨境支付中的摩擦还可以为重新思考国际支付体系提供机会。

其二，支持美国的全球金融领导地位。尽管在短期内其他国家的主权货币和私人数字货币不会对美元的国际地位造成根本冲击，但为了长久地维持其金融领导地位和美元的作用，美国开始考虑发展自己的CBDC作为助力。同时，美国担心其他国家通过设计双边CBDC支付系统绕开美元进行交易以规避金融制裁，因此推进CBDC的研发也有利于保证其制裁的有效性。此外，美国要求其CBDC的设计应符合民主价值观、人权和隐私，美国政府意欲更加积极地参与国际事务以促进符合其价值观和法律要求的数字资产和CBDC技术的发展，并调整、更新和加强数字资产使用和交易的全球原则和标准。

其三，推进金融普惠和公平。促进金融普惠和公平是美国经济政策的关键目标，CBDC可以为没有银行账户和获取银行服务不足的人提供一种低成本、易获得的替代现有私营部门支付服务的方式。特别是CBDC可以具备的离线功能，其可以降低公众对CBDC系统收集数据行为的不信任，进而避免金融排斥的加剧。同时，CBDC可以与现金并存的特点还可以使用户的选择最大化。

其四，最大限度地降低风险。不受有效审慎监管的私人货币的出现可能会给支付系统带来巨大的风险、削弱货币的单一性，而CBDC的出现则可以确保货币之间的可兑换性并维护货币主权。CBDC还可以扩大美元供应的形式，帮助满足全球对美元融资的需求，维持金融稳定。此外，美国CBDC旨在促进反洗钱/反恐怖融资方面的合规性并降低非法金融风险。美国意图与G7以及其他盟友和伙伴合作，考虑领导CBDC的跨境支付实验，特别是跨境CBDC在反洗钱/反恐融资合规方面的创新。在环境可持续方面，CBDC采用经许可的区块链技术可以最大限度地减少能源的使用，提高环境绩效。

三、美国推进CBDC研发对中国的可能影响及启示

美元在国际储备和国际支付份额中的优势地位使得美国不愿打破现有的格局，其对CBDC的态度一直十分谨慎，美联储一直坚称“正确”发行美国的CBDC比“率先”发行更为重要。但是面对全球CBDC发展提速、多国探索“去美元化”路径、加密货币市场持续动荡等局面，拜登政府将开发美国CBDC放在了最紧迫的位置上。框架下美国财政部提交的报告旨在为美国CBDC的开发提供路线图，加强美国在数字资产乃至国际金融体系中的领导地位，并实现以反映美国价值观的方式进行全球数字资产的开发这一目标。

美国推进CBDC研发的意图之一在于维护美元的霸权地位以及支持制裁的有效性，这将对中国的金融市场造成一定的负面影响。一方面，CBDC的研发与试验已经成为国际货币竞争特别是大国货币竞争的重要领域，美国意图以自身的价值观领导全球CBDC的开发，这一举措可能会与中国研发的央行数字货币——数字人民币产生矛盾，美国可能会对数字人民币采取舆论批判等遏制措施。同时，美国明确提出要加强与G7和其他盟友在CBDC上的联系，面对数字人民币明显的先发优势，美国可能与其盟友刻意制造不公平的竞争环境，抢占国际规则制定权，为数字人民币的发展设置障碍。另一方面，美国CBDC未来很有可能成为美国滥用单边金融制裁的重要武器。非美元的CBDC跨境支付体系理论上可以绕开美元进行交易从而抵抗美国部分的金融制裁，面对这一局面，美国势必要通过自己的CBDC来加强美元的国际作用，并构建以美国CBDC为核心的国际标准和支付体系，巩固和扩充其长臂管辖的范围。在中美竞争与摩擦将长期共存的情况下，这一趋势将不利于中国金融市场的稳定和发展。

为了应对美国未来推出CBDC可能带来的风险和挑战，中国应发挥好数字人民币的先发优势，在新一轮国际货币竞争中掌握主动权和主导权。首先，中国应继续推进多边央行数字货币桥（mCBDC）项目和CIPS系统的建设，突破当前以美元为核心的国际清算体系，减弱美国以美元为武器发起的金融制裁的威力。其次，中国应积极参与CBDC国际标准的制定，率先制定出CBDC跨境流动的法律规则和监管框架，向其他国家输入这些标准和规则，提升中国在国际数字货币体系建设过程中的参与度与话语权，避免遭受美国不公平的对待。最后，中国应继续稳步提升人民币国际化水平，增强境内外市场主体使用人民币的意愿，在此基础上发挥数字人民币的积极作用，降低美元体系带来的风险，努力推动国际货币体系的完善。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2021级博士研究生）

（责任编辑：包蓉）

参考文献：

[1]The White House. FACT SHEET: White House Releases First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets[EB/OL]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/16/fact-sheet-white-house-releases-first-ever-comprehensive-framework-for-responsible-development-of-digital-assets/11, 16 September 2022.

[2]The White House. Background Press Call by Senior Administration Officials on the First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets[EB/OL]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/09/16/background-press-call-by-senior-administration-officials-on-the-first-ever-comprehensive-framework-for-responsible-development-of-digital-assets/, 16 September 2022.

[3]U.S. Department of the Treasury Report. The Future of Money and Payments: Report Pursuant to Section 4(b) of Executive Order 14067[R/OL]. https://home.treasury.gov/system/files/136/Future-of-Money-and-Payments.pdf, September 2022.

[4]Executive Office of the President. Ensuring Responsible Development of Digital Assets[R/OL]. https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/14/2022-05471/ensuring-responsible-development-of-digital-assets, 9 March 2022.

[5]中国人民银行.2022年人民币国际化报告[R].2022-09-23.

[6]李俏莹,孙方江.国际货币竞争视角下的央行数字货币跨境支付[J/OL].西南金融:1-12[2022-09-28].http://kns.cnki.net/kcms/detail/51.1587.F.20220920.1657.004.html

[7]庞冬梅.发展数字人民币跨境交易的价值、挑战及制度构建[C].《上海法学研究》集刊2022年第5卷——2022世界人工智能大会法治论坛文集,2022:277-287. 

The White House Released the First Digital Assets Development Framework to Promote the Research and Development of the Central Bank Digital Currency

GUAN Yunjia

On September 16, 2022, the White House released the First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets. It outlines the framework and policy recommendations formulated by various agencies of the U.S. government through the analysis of risks and opportunities of digital assets since Biden issued Executive Order 14067 on March 9, "Ensuring Responsible Development of Digital Assets". Exploring a U.S. Central Bank Digital Currency is a key priority. The Biden administration encourages the Fed to continue to conduct ongoing research and experiments around potential CBDC, and calls for more contact with international partners on the CBDC system. The United States intends to maintain the security and stability of its financial system and its leadership in the global financial and technological fields through this framework, and developing a CBDC in line with national interests is an important measure to achieve this goal.